這個地方曾發(fā)生轟動全國的“毀糧造林”案，為何如今仍未走出退耕“拉鋸戰(zhàn)”？
自1999年啟動實施退耕還林還草工程以來，全國已累計退耕還林還草逾5億畝，生態(tài)紅利不斷顯現。半月談記者在內蒙古呼倫貝爾市調研發(fā)現，當地退耕還林還草工作已取得一定成效，但受多重因素影響，退耕矛盾仍然激烈。部分種植戶和牧民在退耕問題上與政府部門存在較大分歧，非法種植現象難除，如不及早化解矛盾，去年轟動一時的“毀糧造林”事件或將重演。
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春耕時節(jié)，矛盾仍難調和
由于歷史原因，20世紀50年代至90年代，呼倫貝爾草原墾荒地面積逐漸達670萬畝左右(不含林權證范圍內耕地)，其中超九成分布在陳巴爾虎旗(簡稱陳旗)和鄂溫克族自治旗(簡稱鄂溫克旗)等山地平原過渡帶草原區(qū)，90%以上為1998年前開墾的耕地。
“上世紀80年代末90年代初，為了溫飽和國家糧食安全問題，當地政府組織開墾了一些林草接合部土地，不完全統(tǒng)計約有150萬畝。”鄂溫克旗農牧和科技局局長布和敖斯說，這些地在開墾之初均獲得了地方土地管理部門的開荒審批表，大多是政府主導開墾的。隨著開墾量劇增，已墾草原后來分為蘇木(鄉(xiāng)鎮(zhèn))嘎查(村)管理土地、林業(yè)職工工資田、金融機構抵押土地等幾種類型，經營主體多元，情況復雜。
鄂溫克旗林草局副局長木其熱表示，為完成巡視整改任務，旗委、旗政府近年下定決心，將40余萬畝已墾林草地全部退耕。
鄂溫克旗去年初下發(fā)通知，列入年度退耕計劃的要在當年春播前全部停止發(fā)包和備耕，對拒不配合，違法阻撓、煽動的，將依法嚴肅處理，但多名涉及退耕的種植戶依然在土地上搶種。半月談記者了解到，旗政府向種植戶明確表示，已種植的糧油作物不許出售，只準喂牲畜，否則將依法處罰。政府希望通過這種處置方式起到震懾作用，然而，一些種植戶依然無視規(guī)定。
在陳旗，退耕矛盾同樣愈演愈烈。由于種植戶在退耕土地上搶種偷種，為完成造林指標，當地政府去年6月中旬起在2萬多畝將熟莊稼地上開溝毀糧，“毀糧造林”事件一時轟動全國。半月談記者于今年1月在陳旗采訪發(fā)現，雖然當地政府明確要求防火隔離帶上的已墾林草地必須退耕，但涉事種植戶表示，他們已翻地備耕，“在沒有退耕補貼的情況下，今年春天還會繼續(xù)耕種”。
今年2月，陳旗林業(yè)和草原局以“公告內容法律依據不當”為由撤銷了此前《關于對我旗范圍內森林草原防火隔離帶區(qū)域禁止種植的行政公告》，涉事種植戶于是要求政府部門將土地性質確定為耕地，以期安心長期種植。對此，陳旗林草局相關負責人表示，林草地的性質不可輕易改變。
半月談記者調研了解到，近20多年來，鄂溫克旗和陳旗部分已墾林草地始終未納入在冊耕地管理范疇，無法享受惠農政策支持及補貼，多數土地租賃合同一年一簽�！安粌H鄂溫克旗和陳旗如此，新巴爾虎左旗等地也有類似情況。這種混亂的管理方式導致呼倫貝爾有數百萬畝已墾林草地至今未得到農業(yè)支持保護補貼，成為‘姥姥不疼舅舅不愛’的‘黑地’，也造成掠奪性經營的局面�！碑數刂槿耸空f。
去年初，內蒙古自治區(qū)人民政府決定自籌資金，在大興安嶺及周邊地區(qū)先行開展已墾林地草原退耕還林還草試點，鄂溫克旗和陳旗各得到5萬多畝指標�？吹接行┑貕K的種植戶已拿到退耕補貼，拿不到補貼的種植戶意見更大；加之退耕任務壓力大，旗政府采取“一刀切”的方式強行退耕，矛盾變得難以調和。
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退耕“攻堅戰(zhàn)”變“拉鋸戰(zhàn)”
當地干部告訴半月談記者，目前退耕工作的壓力除了來自種植戶，還來自農場經營者、嘎查牧民和金融機構等幾方面。
“當年地方財政窮得叮當響，招我們來開荒種地，傾盡心血，貸款借錢拉電、打井、買設備，現在要退耕了，怎么也得有個合理解決方案吧？”對在鄂溫克旗、陳旗耕種多年的農場經營者來說，經濟利益受損和無法得到補償是他們鬧意見的主要原因。
“我們農場承包了8000多畝耕地，早已給牧民付過120萬元的地租�！痹诙鯗乜似扈F鑫農場，經營者陳辭拿著土地租賃合同說，合同已簽到2028年，租金付到了2025年。2020年，他家只有1000多畝土地不用退耕，銀行貸款還剩下560萬元未還�！斑@地一退，就相當于‘扎脖等死’了�！�
“前幾年連續(xù)大旱，種糧的都虧本，許多種植戶甚至欠了幾千萬元貸款。這還沒恢復元氣，就急著讓我們退耕，大家實在沒有出路了�！狈N植戶呂文彬說。據不完全統(tǒng)計，目前鄂溫克旗涉及的26家農場在銀行抵押貸款近6億元；陳旗30個家庭農場在銀行抵押貸款近5億元。
受退耕影響較大的還有已收了多年地租的牧民。在當地的一些嘎查，地租早已成為牧民的穩(wěn)定收入，許多將土地承包給農場的嘎查也被金融機構視為“優(yōu)質客戶”。
“信用社放貸的時候說，因為我們嘎查有已墾林草地，可以放寬貸款條件，有個擔保人就能貸出二三十萬元。后來有銀行來競爭，說只要信用社貸過款的都可以直接放貸�！倍鯗乜似旃崭履歉虏槟撩癜⒛救照f，他家的1078畝已墾地每年能帶來近10萬元收入，同時還貸到20萬元。
牧民們說，憑借貸款，才有能力添置價值不菲的農機、買牛犢羊羔。據哈日嘎那嘎查干部統(tǒng)計，該嘎查近95%的家庭都有農業(yè)貸款，172戶牧民累計欠金融機構1800多萬元貸款。
“大家現在都擔心會返貧�！币恍┠撩癖硎�，一旦退耕，他們賴以生存的地租便斷了源頭。許多牧民與農場簽訂的租賃協(xié)議尚未到期，退耕意味著要退還租金，而這筆租金早就被投入再生產，短期內很難退還。此外，少了這筆收入，還貸也會成為壓在牧民肩上的大山。
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轉型之路仍須探索
“我們鼓勵農場和牧民利用退耕地種植苜蓿草，這樣生態(tài)、生產問題都能解決�！辈己桶剿沟雀刹勘硎�，退耕并不是要砸百姓飯碗，政府正引導大家走可持續(xù)發(fā)展之路。而半月談記者采訪發(fā)現，一些計劃目前很難順利實施。
當地知情人士表示，退耕計劃是死任務、硬數據，面對復雜的經營主體和龐大的退耕數量，地方往往選擇“一刀切”，向下傳導壓力，以封路禁運等方式阻止春耕，要求“無論如何先種上草再說”。為鼓勵種植牧草，呼倫貝爾也有扶持項目，但據種植戶反映，項目并非現金扶持，而是直接提供農機設備。“扶持政策太死板，一個項目一套設備，全是重復的，不少機器都在落灰�！鞭r場主楊新生說。
“2017年我就退了7000多畝耕地，為響應轉型號召，把3000多畝種上了苜蓿，結果2018年越冬后沒能返青，只能補種，虧了200多萬元�！焙杲r場負責人陳宏江的遭遇，不是個例。呂文彬說：“我們農場在1.8萬畝退耕地上也試種過苜蓿，結果賠了700多萬元�！�
這些農場種植的雜花苜蓿，是呼倫貝爾市草原工作站選育的多年生牧草。該草種理論上能抵御寒冬、生長速度快、再生能力強。中國農業(yè)大學草業(yè)科學與技術學院教授張英俊告訴半月談記者：“呼倫貝爾雜花苜蓿經濟價值還不錯，但還草后的關鍵是，牧草必須立得住。如果沒有積雪覆蓋，雜花苜蓿也可能死亡30%～50%。比如2018年降雪少，呼倫貝爾的苜蓿受損就很嚴重�！�
在鄂溫克旗政府部門發(fā)布的通告中，還提到可以種植披堿草。但這種牧草蛋白質含量低，產量也不如苜蓿�！耙划�地只能收百十來斤，種了也是白種，根本不掙錢�！标惡杲f。
此外，改種牧草需要新的技術人員、設備、管理方式，收益至少要2年后才能體現，其中風險也令人沒底。布和敖斯說，種牧草需要掌握生產技術，一次性投入大。高產優(yōu)質苜蓿示范建設項目已實施8個年頭，不少內容已無法適應當今苜蓿產業(yè)發(fā)展的需求，建議國家在廣泛征求苜蓿種植戶的基礎上，適時改革項目建設內容，更好地激勵苜蓿種植戶生產積極性，這樣才能如期完成當地退耕還草生態(tài)建設任務。
來源：《半月談》2021年第5期 原標題：《“毀糧造林”背后矛盾難解：呼倫貝爾退耕拉鋸戰(zhàn)》
半月談記者：鄒儉樸 徐壯 葉紫嫣 達日罕
