《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》解讀
海南省人大常委會法工委
《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》(以下簡稱《條例》)已由海南省第七屆人民代表大會常務委員會第三次會議于2023年4月16日通過,自2023年5月1日起施行!逗D辖(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》同時廢止。
一、《條例》出臺的背景和意義
《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》自1994年實施以來,經(jīng)過1999年全面修訂和2006年、2008年、2009年、2014年、2018年五次修正,對實施土地管理,保護和開發(fā)利用土地,保護耕地等起到了重要作用,促進了我省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。但是,隨著國家土地管理制度日趨完善和海南自由貿(mào)易港建設深入推進,該條例已經(jīng)不適應當前的新形勢和新任務,亟需修改完善。
本次修訂《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》并將名稱修改為《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》,主要思路是貫徹海南自由貿(mào)易港法和總體方案關于土地管理的制度安排,銜接新修改的土地管理法及實施條例等上位法,落實國家對土地管理的新要求和新舉措,保留原條例中符合中央土地管理改革精神的變通條款,固化我省實踐中好的經(jīng)驗和做法,形成相對完整制度框架的自由貿(mào)易港土地管理基礎性法規(guī),并為土地制度改革關鍵環(huán)節(jié)和重要舉措的“小切口”立法預留制度空間。
《條例》是一部關系農(nóng)民切身利益、關系經(jīng)濟社會發(fā)展安全的重要法規(guī),旨在引領土地制度改革創(chuàng)新、規(guī)范土地全生命周期管理、推動提升土地利用質(zhì)量和效益、保障土地要素資源高質(zhì)量發(fā)展,它的出臺必將為海南自由貿(mào)易港土地開發(fā)、保護和利用提供強有力的法治保障。
二、《條例》的主要修改內(nèi)容和亮點
《條例》分為總則,土地所有權、使用權和土地登記,國土空間規(guī)劃,耕地保護,農(nóng)用地轉用與土地征收,國有土地使用權市場管理,集體所有土地使用權市場管理,監(jiān)督檢查,法律責任, 附則等十章,共七十七條。這次修改的主要內(nèi)容和亮點有:
(一)加強土地數(shù)字化管理。土地數(shù)字化管理是破解土地作為最主要生產(chǎn)要素之一的市場管理諸多難題的重要途徑。近些年,我省在土地管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化建設方面進行了有益探索!稐l例》將成熟有效的實踐經(jīng)驗上升為立法:一是明確建立統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺,整合國土空間規(guī)劃、土地調(diào)查監(jiān)測、耕地保護、國土空間用途管制、土地儲備、土地征收、土地開發(fā)利用等信息。二是實施機器賦碼、一地一碼、一碼管地等制度,推動實現(xiàn)土地管理全流程數(shù)字化管理和國土空間智慧治理。三是建立集土地信息匯總、發(fā)布查詢、智能選址、政策指引和招商地圖等功能為一體的土地超市,規(guī)定國有土地以及集體經(jīng)營性建設用地的供應應當納入土地超市,創(chuàng)新自由貿(mào)易港土地供應途徑,助力破解“項目等土地”難題,進一步推動建立健全公平、公正、公開的土地市場交易機制。四是要求政府各部門建立土地管理信息共享機制,形成多部門協(xié)同治理模式,推動實現(xiàn)土地數(shù)據(jù)自動共享和業(yè)務全生命周期監(jiān)管。
(二)建立國土空間規(guī)劃體系!稐l例》設立專章對國土空間規(guī)劃作出規(guī)定,通過立法確立國土空間規(guī)劃的唯一性和權威性。具體體現(xiàn)在:一是規(guī)定國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù),經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃,任何組織和個人不得擅自修改。二是明確總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃之間的關系,規(guī)定下級國土空間規(guī)劃應當服從上級國土空間規(guī)劃,詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃應當服從總體規(guī)劃,相關專項規(guī)劃應當相互協(xié)同并與詳細規(guī)劃相銜接。三是明確國土空間規(guī)劃編制、批準的主體和程序,確保省和市縣國土空間規(guī)劃制定、實施有法可依!稐l例》第十條規(guī)定省和市縣國土空間總體規(guī)劃由本級政府組織編制,并需經(jīng)本級人大常務委員會審議后,報上一級政府。同時,明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)和邊界外詳細規(guī)劃的編制主體和程序。四是嚴格國土空間規(guī)劃修改的法定程序和條件,強化國土空間規(guī)劃的嚴肅性。《條例》第十一條規(guī)定了確需修改國土空間規(guī)劃的五種情形,包括國家戰(zhàn)略、重大政策調(diào)整,行政區(qū)劃調(diào)整,國家和省重大能源、交通、水利等基礎設施以及其他重大工程建設項目需要等。五是為重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)國土空間規(guī)劃的編制、審批實行特別管理預留制度空間。
(三)落實最嚴格的耕地保護制度。為保障糧食安全,堅守耕地紅線,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”,《條例》作出以下規(guī)定:一是明確各級政府主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人。二是嚴格控制占用耕地,第十五條和第十七條規(guī)定經(jīng)依法批準的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地的,要按照“占多少、墾多少”的原則補足同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地;嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地,耕地轉為林地等其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設施建設用地的,要補足同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地,確保耕地總量和質(zhì)量動態(tài)平衡。三是實行永久基本農(nóng)田保護制度,第十六條規(guī)定經(jīng)依法劃定的永久基本農(nóng)田,任何單位和個人不得擅自變更,經(jīng)依法批準占用的要補足同等數(shù)量和質(zhì)量的永久基本農(nóng)田,并按法定程序修改相應的國土空間規(guī)劃,同時要求劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。四是規(guī)定政府相關部門嚴格落實監(jiān)管責任,做好補充耕地數(shù)量和質(zhì)量的驗收工作。五是建立耕地保護激勵機制,對承擔耕地保護任務的集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等主體可以予以獎補。六是創(chuàng)新閑置、荒蕪耕地的管理模式,規(guī)定可以采取土地經(jīng)營權流轉、代耕代種等方式恢復閑置、荒蕪耕地耕種。同時,針對我省耕地“小、散、閑”的特點,出臺了耕地規(guī);玫拇胧,規(guī)定經(jīng)土地承包經(jīng)營權人同意,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處可以將農(nóng)業(yè)標準地集中對外與土地經(jīng)營權人簽訂投資建設協(xié)議。
(四)創(chuàng)新土地供應和利用方式!稐l例》落實海南自由貿(mào)易港法和總體方案的要求,總結吸收我省近年來土地供應和利用的實踐經(jīng)驗,作出創(chuàng)新規(guī)定:一是為保障海南自由貿(mào)易港建設總體方案土地政策的落地,在規(guī)定經(jīng)營性用地以及同一地塊有兩個以上意向用地者的應當采取招標、拍賣、掛牌等公開競價方式出讓的基礎上預留了空間,明確國家對海南自由貿(mào)易港土地出讓方式另有規(guī)定的從其規(guī)定。二是強化項目用地保障,規(guī)定可以采取彈性年期、先租后讓、租讓結合、招掛結合等方式供應土地,供應混合用地可以按照主導用途對應的用地性質(zhì)實行差別化的方式供應土地,對產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)、核心項目涉及的多宗土地可以實行整體供應,進一步創(chuàng)新我省土地供應方式,為自由貿(mào)易港土地要素保障提供法規(guī)依據(jù)。三是將國家部委支持海南自由貿(mào)易港土地置換政策以及實踐需求上升為立法,明確在自然保護地建設和水源保護區(qū)管理中可以將國有安置用地與所騰挪的集體建設用地進行等價置換,進一步豐富我省土地置換方式,有效推進生態(tài)移民搬遷。
(五)依法穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設用地入市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市,是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容!稐l例》根據(jù)土地管理法及實施條例和中央最新文件精神,總結我省試點經(jīng)驗,嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線,對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場交易規(guī)則和監(jiān)管體系作出制度安排,將有利于進一步盤活農(nóng)村土地資源,提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的收入,促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。具體規(guī)定:一是從政府部門提出規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護等要求,土地所有權人編制入市方案,政府部門對入市方案提出意見,通過公開交易確定土地使用者,交付和登記等五個入市關鍵環(huán)節(jié)細化集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租程序。二是強化政府職責,要求政府統(tǒng)籌安排集體經(jīng)營性建設用地入市,規(guī)范入市流程和規(guī)則,并按照公開透明、合理平衡利益的原則建立土地增值收益分配機制。三是要求集體經(jīng)營性建設用地使用者按照規(guī)劃條件、開發(fā)期限、產(chǎn)業(yè)準入以及生態(tài)環(huán)境保護要求等使用土地。四是將集體經(jīng)營性建設用地入市情況納入相關主管部門的監(jiān)督檢查內(nèi)容。五是增加集體經(jīng)營性建設用地違規(guī)入市以及使用者違規(guī)用地的法律責任。
(六)加強土地監(jiān)管。《條例》一是加強對閑置土地的監(jiān)管,與海南自由貿(mào)易港法和海南自由貿(mào)易港閑置土地處置規(guī)定相銜接,規(guī)定了依法無償收回土地使用權和征收土地閑置費的情形。二是完善宅基地管理制度,堅持保障農(nóng)戶住有所居、節(jié)約集約使用的原則,保留“一戶一宅”、每戶用地面積不超過一百七十五平方米的原有規(guī)定,并在此基礎上吸收國家和我省土地制度改革三項試點經(jīng)驗,規(guī)定對合法占有超面積的宅基地可以探索實行有償使用,為深化宅基地改革提供法規(guī)支撐。三是強化涉地股權轉讓的監(jiān)管,明確未滿足法律、法規(guī)規(guī)定和土地出讓合同約定轉讓條件的,土地受讓人不得擅自通過股權結構變更等方式變相轉讓土地使用權,推動解決我省長期以來涉地股權轉讓違法違約突出問題,堵塞監(jiān)管漏洞。四是強化土地管理風險防控,針對海南土地管理的薄弱環(huán)節(jié),增加市縣政府批準改變土地用途和容積率后報省資規(guī)部門備案的規(guī)定,增加土地用途和容積率變更批準、耕地開墾方案批準以及新開墾耕地驗收等環(huán)節(jié)進行公示的規(guī)定,并完善了監(jiān)督檢查和法律責任等方面的內(nèi)容。